I november 2023 presenterades utredningen ”En enklare hantering av vattenfrågor vid planläggning och byggande” (SOU 2023:72). Utredningen har pågått sedan oktober 2021 och har haft som uppdrag att göra en översyn av plan- och bygglagens regler för hantering av vattenfrågor. För att förenkla och förtydliga regleringen föreslår utredningen ändringar i plan- och bygglagen, lagen om allmänna vattentjänster och miljöbalken. Om de föreslagna regeländringarna blir verklighet kommer de att få en stor påverkan för planering och byggande. De aktörer som framför allt påverkas är kommuner, byggherrar och fastighetsägare. I den här artikeln redogör vi för utredningens huvudsakliga innehåll, lagförslagen samt kvarstående utmaningar.
I takt med klimatförändringar har Sverige drabbats av såväl vattenbrist som översvämningar och frågan hur problemen ska hanteras har blivit en högst aktuell fråga vid planering men också vid förvaltning av befintlig bebyggelse. Svårigheter har även uppstått i relation till vattenkvalitet och vilka krav som kan ställas vid planläggning och byggande för att säkerställa efterlevnad av reglerna om miljökvalitetsnormer (”MKN”) för vatten. Möjligheterna att hantera frågorna och förebygga problemen inom ramen för befintlig reglering har konstaterats vara begränsade och det är inte heller tydligt hur ansvaret fördelas mellan de olika aktörerna i samhällsplaneringen och byggande.
Regeringen tillsatte därför i oktober 2021 utredningen Vattenfrågor vid planläggning och byggande (dir. 2021:92). Utredningen har enligt kommittédirektivet haft i uppdrag att göra en översyn av plan- och bygglagens (”PBL”) regler avseende vatten.
Utredningens syfte och identifierade utmaningar
Syftet med utredningen var att förenkla och förtydliga regleringen av MKN för vatten vid planläggning och prövning enligt PBL och säkerställa att regleringen motsvarar de krav som följer av EU-rätten. Utredningen har också haft i uppdrag att utreda vilka verktyg som kommunerna behöver för att säkerställa krav på miljömässigt och ekonomiskt hållbara lösningar för dag- och dricksvatten vid planläggning och prövning enligt PBL.
Utredningsuppdraget har delats in i följande tre delar i) säkerställa att MKN för yt- och grundvatten får genomslag vid planläggning; ii) säkerställa en hållbar dagvattenhantering vid detaljplaneläggning och byggande; och iii) trygga dricksvattenförsörjning vid planläggning.
Utredningens slutsats är att MKN-regleringen i relation till PBL är otydlig och svårtillämpad. Detta eftersom det varken av PBL eller dess förarbeten framgår i vilka situationer som en planläggning eller annat beslut enligt PBL inte anses följa en MKN. Det finns inte heller någon reglering om vilka utredningar som kommunen behöver genomföra för att visa att en plan eller annat beslut inte medför att MKN inte följs.
För dagvattenhanteringen konstaterar utredningen att det finns många utmaningar. Utredningen framhåller exempelvis att det inte finns någon legaldefinition av dagvatten och att det utifrån gällande rätt är otydligt vad som avses med dagvatten. Andra utmaningar som identifierats är att ansvarsförhållandena för bortledande av dagvatten och regleringen om hantering av dagvatten vid bygglov, förhandsbesked och startbesked är oklara. Det är också svårt att ställa krav på dagvattenhantering i befintlig bebyggelse. I fråga om dricksvattenförsörjning konstaterar utredningen att kommunerna har begränsade möjligheter att ställa krav på enskild vattenförsörjning och hushållning med vatten. Detsamma gäller för kommunernas möjligheter att ställa krav på skyddsåtgärder vid planläggning nära skyddsvärda grundvattenförekomster.
Föreslagna ändringar
Mot bakgrund av de identifierade utmaningarna har utredningen föreslagit ändringar i framför allt PBL och LAV. Ändringar har även föreslagits i miljöbalken vilka primärt avser förtydligande av bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. MB, samt införande av nya bestämmelser om hänsynstagande till miljökvalitet vid planläggning.
Plan- och bygglagen
Utredningen förslår att det ska införas en legaldefinition av dagvatten i både PBL och LAV. Enligt den föreslagna definitionen avser dagvatten ”regn- eller smältvatten som inte tränger ned i marken eller som avrinner på markyta eller konstruktion”. Det föreslås även att dagvatten ska pekas ut som ett eget allmänt intresse i 2 kap. 6 § PBL som ska beaktas avseende byggnadsverks placering och utformning. Ändringen i 2 kap. 6 § PBL innebär att det vid planläggning och ärenden om bygglov bl.a. ska ställas krav på att byggnadsverk och bebyggelse ska utformas och placeras på ett lämpligt sätt med hänsyn till möjligheterna att hantera dagvatten.
Utredningen föreslår att tillämpningsområdet för 2 kap. 10 § PBL, som i nuvarande lydelse anger att MKN enligt 5 kap. MB ska följas vid planläggning och andra ärenden enligt PBL, ska begränsas och enbart omfatta planläggning. Utredningen anser också att det är tillräckligt att det av region- och översiktsplaner framgår hur hänsyn har tagits till bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. MB i stället för på vilket sätt som de har följts. I syfte att koppla samman den fysiska planeringen enligt PBL med planeringen av vattentjänstplaner enligt LAV, föreslår utredningen att det i regionplaner ska framgå hur planen har samordnats med de kommunala vattentjänstplanerna. Utredningen föreslår dessutom att kommunen ska tilldelas nya möjligheter att bestämma om skyddsåtgärder och andra åtgärder som är kopplade till vatten i en detaljplan, såsom skyddsåtgärder för att motverka eller förebygga vattenbrist.
Lagen om allmänna vattentjänster
Enligt utredningen så behöver det förtydligas i LAV att dagvatten utgör en egen vattentjänst. Vidare ska kommunen ges rätt att, i vissa fall, förelägga en fastighetsägare inom ett verksamhetsområde att vidta eller underhålla dagvattenåtgärder på tomten om det behövs för att förbättra funktionen eller säkerheten hos den allmänna va-anläggningen. Föreläggandet får förenas med vite. Om fastighetsägaren föreläggs att vidta åtgärder som går utöver dennes ordinarie ansvar för dagvattenhantering på fastigheten, och därigenom lider skada, ska fastighetsägaren ha rätt till ersättning. Enligt förslaget ska möjligheten att förelägga en fastighetsägare att vidta åtgärder eller underhåll gälla i relation till planer som har beslutats från den 1 januari 2027.
Utredningen föreslår även utökade möjligheter för länsstyrelsen eller kommunen att meddela föreskrifter om förbud eller begränsningar av användningen av dricksvatten vid vattenbrist eller risk för vattenbrist. Va-huvudmannen ska dessutom ges rätt att stänga av vattenförsörjningen till en fastighet om en skyldighet enligt föreskrifterna om förbud eller begränsning av dricksvattenanvändning inte efterlevs.
Utredningen föreslår också att det införs krav på ansökan eller beslut om vattenskyddsområde för allmänna dricksvattentäkter som i genomsnitt ger mer än 10m3 vatten per dygn eller försörjer fler än 50 personer. Bestämmelsen innebär att kommunen eller va-huvudmannen ska ansöka om, alternativt besluta om, ett vattenskyddsområde enligt 7 kap. MB för sådana vattentäkter.
Kvarstående utmaningar
Flera av de regeländringar som utredningen föreslagit kan förväntas leda till enklare processer med fler och bättre verktyg för kommunerna att hantera vattenfrågor vid planläggning för ny bebyggelse. Ansvarsfördelningen mellan kommunen och enskilda fastighetsägare förväntas även blir tydligare. Däremot kvarstår många utmaningar som behöver utredas vidare och hanteras.
En stor och viktig utmaning som kvarstår är hur dagvatten ska hanteras i befintlig bebyggelse. Påverkan från befintlig bebyggelse på vattenmiljön sker vanligtvis genom för stor avrinning eller föroreningar/övergödande ämnen från dagvatten. Kommunen har inom ramen för sin tillsyn enligt miljöbalken möjlighet att komma till rätta med vissa av dessa problem genom att exempelvis ställa krav på lämplig reningsteknik.
Däremot är kommunens möjligheter att hantera den typen av utmaningar med stöd av PBL inom ramen för befintlig detaljplan dock begränsade. Utgångspunkten enligt PBL är nämligen att en kommun inte får ändra en detaljplan under dess genomförandetid utan samtycke från berörda fastighetsägare. Kommunen har emellertid möjlighet att ändra en antagen detaljplan om det uppkommer nya förhållanden av stor allmän vikt som inte kunde förutses när planen antogs (se 4 kap. 39 § PBL). Processen är dock tidskrävande och kostsam, bl.a. mot bakgrund av att en fastighetsägare har rätt till ersättning om detaljplanen ändras eller upphävs. Befintliga byggrätter eller förhandsbesked påverkas inte heller av en sådan ändring. Utmaningen med att hantera dagvatten i befintlig bebyggelse förväntas alltså kvarstå och är något som utredningen anser behöver utredas närmare.
Avslutande kommentar
Sammanfattningsvis föreslår utredningen flera nya bestämmelser som syftar till att hantera dagvattenproblematiken, säkerställa dricksvattenförsörjningen och förtydliga regleringen om MKN vid planläggning. Om de föreslagna ändringarna resulterar i antagen lagstiftning tilldelas kommunerna fler och bättre verktyg för att hantera några av de problem som finns idag. Ändringarna kommer att få störst genomslag i relation till ny bebyggelse och planer som antas om flera år fram i tiden. Hur problemen i befintlig bebyggelse ska hanteras kvarstår och det återstår att se om en ny utredning tillsätts för att utreda problemet närmare.
Lindahl följer utvecklingen med stort intresse och ser positivt på utvecklingen mot ett hållbart samhälle och en reglering som fungerar såväl idag som i framtiden. Vid frågor är ni välkomna att höra av er till någon av oss.
