Återanvändning av avloppsvatten är resurseffektivt och bidrar till ett hållbart samhälle. Det bidrar också till uppfyllande av såväl internationella miljömål inom Agenda 2030 som regionala mål inom EU-samarbetet och svenska miljömål. Den tekniska utvecklingen på området har dock kommit längre än den rättsliga. Det innebär att frågor om hur återanvändning av avloppsvatten ska hanteras inom ramen för nuvarande lagstiftning ofta uppstår. Den rättsliga regleringen är inte något hinder mot att avloppsvatten återanvänds, men det finns många aspekter att beakta för aktörer som planerar att återanvända avloppsvatten.
Intresset av att återanvända avloppsvatten växer och på senare tid har flera projekt startats av både kommuner och enskilda fastighetsägare. För att belysa den rättsliga regleringen som behöver hanteras vid återanvändning av avloppsvatten kommer vi i en artikelserie, i tre delar, identifiera och kort redogöra för de centrala rättsliga frågorna som aktörer behöver beakta.
I den första artikeln redogjordes för den rättsliga regleringen av återanvändning av avloppsvatten utifrån va-huvudmannens perspektiv och i den andra artikeln utifrån från den enskilde fastighetsägarens perspektiv. I denna avslutande artikel fokuserar vi på de plan- och byggnadstekniska frågor som aktualiseras vid inrättande av anordningar för återanvändning av avloppsvatten.
De projekt som har startats den senaste tiden avser primärt återanvändning av BDT-vatten (bad-, disk- och tvättvatten), vilket förutsätter att BDT-vattnet separeras från svartvattnet (klosettvattnet) genom separata ledningar, s.k. källsorterande avloppssystem. Oavsett om reningen av BDT-vatten sker inom en enskild fastighet, eller i större skala i ett kommunalt reningsverk, behöver separata ledningar för BDT- och svartvatten anläggas. I takt med den tekniska utvecklingen för återanvändning av avloppsvatten har flera plan- och byggnadstekniska frågor väckts, exempelvis om det föreligger bygglovs- eller anmälningsplikt för avloppsanordningar med separerande system inom en fastighet, samt hur en kommun kan styra valet av avloppslösningar inom ett bostadsområde.
Det kommunala planmonopolet som styrmedel
För kommuner som planerar att etablera källsorterande avloppssystem krävs vanligtvis en långsiktig planering. Ett verktyg som kommunerna använder sig av är att vid antagandet av detaljplaner reglera frågor om avloppslösningar. Detta föranleder frågan om kommuner har möjlighet att i detaljplaner ställa krav på särskilda avloppslösningar. Det kommunala planmonopolet innebär att kommuner har möjlighet att styra användningen av mark- och vattenområden genom antagande av detaljplaner eller områdesbestämmelser, se 4 kap. 1 § plan- och bygglagen (2010:900) (”PBL”). Vid utformning av detaljplaner ska kommunen enligt 2 kap. 1–2 §§ PBL ta hänsyn till såväl enskilda som allmänna intressen, samt bedöma områdets lämplighet i relation till hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken. Markområden som vid planläggning ianspråktas för bebyggelse ska enligt 2 kap. 4–5 §§ PBL ur allmän synpunkt vara lämpliga för ändamålet, med hänsyn till bland annat möjligheterna att ordna vattenförsörjning och avlopp. Det innebär att kommunen ska säkerställa att vattenförsörjning och avlopp kan ordnas inom området och ange om enskilda eller allmänna va-anläggningar ska användas för det aktuella området.
Detaljplanen är rättsligt bindande och består av en plankarta med tillhörande planbestämmelser. Vilka åtgärder som får regleras i detaljplanen följer av 4 kap. PBL och regleringen är uttömmande. Således sätter bestämmelserna i 4 kap. en gräns för vad kommunerna ska, respektive får, reglera i en detaljplan. Vidare föreligger ett förbud enligt 8 kap. 4 a § PBL mot att införa särkrav och byggnadstekniska krav som går utöver PBL och Boverkets föreskrifter. Det framgår varken av PBL eller Boverkets föreskrifter att krav kan ställas på källsorterande avloppssystem eller återanvändning av avloppsvatten. En kommun har alltså inte möjlighet att genom detaljplanen fastställa bindande krav på källsorterande avloppssystem eller återanvändning av avloppsvatten.
Till detaljplanen följer vanligtvis en planbeskrivning som anger förutsättningarna för hur detaljplanen ska genomföras. Planbeskrivningen är inte rättsligt bindande, men syftet med beskrivningen kan få betydelse vid tolkning av planbestämmelserna. Kommunen har exempelvis möjlighet att genom planbeskrivningen förtydliga att ett visst område ska sträva efter hållbara avloppslösningar och att tekniska lösningar, såsom källsorterande avloppssystem, ska användas.
Styrning genom planbeskrivning - aktuella projekt
Tekniska specifikationer beträffande källsorterande avloppssystem har exempelvis angivits i planbeskrivningar för pågående projekt på Gotland och i Helsingborg. I stadsdelen Visborg i Visby framgår av planbeskrivningen att avloppssystemen i den nya stadsdelen ska vara källsorterande, där BDT- och svartvatten ska separeras. Vidare har kommunen beskrivit att varje fastighet behöver förses med fyra anslutningar (BDT-, svart-, dag- och dricksvatten) för att genomföra detaljplanen.
Ett liknande projekt har genomförts i Helsingborg där kommunen prövar nya tekniska lösningar i Oceanhamnen i det nya stadsområdet H+. De tekniska lösningarna avser att utveckla försörjningssystemen mot mer hållbara metoder, vilket bland annat innebär att samtliga hushåll och verksamheter är anslutna med tre separata rör (BDT-vatten, svartvatten och matavfall). I planbeskrivningen för området från 2015 framgår att avsikten är att det ska användas ett vakuumsystem för svartvatten och att samtliga toaletter ska vara vakuumtoaletter samt att det ska installeras köksavfallskvarn ansluten till ledningssystemet i samtliga köksutrymmen.
Projekten i Visby och Helsingborg illustrerar hur planbeskrivningen kan användas för att förtydliga målsättningar om hållbara avloppslösningar inom antagna planområden.
Styrning genom LAV
Utöver styrning av användning av mark- och vattenområden, har kommunen viss möjlighet att reglera utformningen och användningen av en allmän va-anläggning enligt lag (2006:412) om allmänna vattentjänster (”LAV”). Det finns ingen reglering av vilken teknik som ska användas för de allmänna va-tjänster som va-huvudmannen ansvarar för. Det innebär att va-huvudmannen kan välja vilken teknik som ska användas, exempelvis källsorterande avloppsystem. Utöver den reglering som finns i LAV för fastighetsägarnas skyldigheter vid användningen av en allmän va-anläggning har kommunen möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter om användandet av den allmänna va-anläggningen (”ABVA”). Genom antagandet av ABVA kan kommunen således styra fastighetsägarens användning av den allmänna va-anläggningen.
Normalförslaget till ABVA från januari 2007 som tagits fram av Svenskt Vatten innehåller inte någon bestämmelse om källsorterande avloppslösningar. Däremot arbetar Svenskt Vatten för närvarande med ett nytt förslag där en sådan bestämmelse har föreslagits. Den föreslagna bestämmelsen tar sikte på när huvudmannen upprättar separata förbindelsepunkter för BDT- och svartvatten. Fastighetsägaren ska enligt förslaget vara skyldig att separera och avleda avloppsvattnet innan det tillförs den allmänna va-anläggningen.
Krav på bygglov eller anmälan för anläggningen
Förutom att källsorterande avloppsystem kan etableras i ett större sammanhang vid va-huvudmannens utformning av allmänna va-anläggningar förekommer det att enskilda fastighetsägare inrättar särskilda anordningar för att separera eller återanvända BDT-vatten inom en fastighet, innan det släpps ut eller avleds till den allmänna va-anläggningen. Med anledning av plan- och byggnadstekniska aspekter behöver fastighetsägaren ta reda på om anordningen är bygglovs- eller anmälningspliktig enligt PBL.
Utgångspunkten enligt 6 kap. 5 § p. 5 plan- och byggförordningen (2011:338) (”PBF”) är att en installation eller väsentlig ändring av en anordning för vattenförsörjning eller avlopp i en byggnad eller inom en tomt är anmälningspliktig. I det fall en befintlig anordning ändras till att separera BDT- och svartvatten behöver det bedömas om det är en sådan väsentlig ändring av anordningen som är anmälningspliktig. Utgångspunkten bör enligt vår bedömning vara att detta är en anmälningspliktig åtgärd och att en anmälan ska göras till den kommunala nämnden.
Om en anordning för rening av BDT-vatten ska placeras i en separat byggnad kan även byggnaden vara bygglovspliktig. Utgångspunkten enligt 9 kap. 2 § PBL är att det krävs bygglov för en nybyggnad. Definitionen av byggnad återfinns i 1 kap. 4 § PBL och avser bland annat en varaktig konstruktion bestående av tak eller tak och väggar som är varaktigt placerad på, alternativt helt eller delvis under, mark och som syftar till att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den. I praxis har definitionen tolkats relativt generöst. Mark- och miljööverdomstolen ansåg exempelvis i mål P 116-19, från den 20 april 2020, att ett pooltak som människor kunde vistas under i vattnet utgjorde en bygglovspliktig byggnad. Därtill har även lekstugor som varaktigt placerats på en fastighet ansetts utgöra en bygglovspliktig åtgärd. Beroende på anordningens utformning och var den placeras kan alltså bygglovsplikt föreligga.
Det finns dock ett undantag från bygglov för komplementbyggnader, så som ett förråd eller garage, till en- och tvåbostadshus, se 9 kap. 4 a § PBL. Undantaget uppställer vissa krav på byggnadens utformning och gäller bara om byggnaden tillsammans med övriga byggnader som uppförts med stöd av bestämmelsen gemensamt inte överstiger en byggnadsarea om 30 kvadratmeter. Om undantaget är tillämpligt ska i stället åtgärden anmälas enligt 6 kap. 5 § p. 10 PBF. En kommun har emellertid möjlighet att genom detaljplanen bestämma att krav på bygglov ska gälla för en komplementbyggnad som uppförs i ett område som utgör en värdefull miljö. Om byggnaden kräver bygglov eller inte behöver alltså bedömas utifrån det enskilda fallet. Beträffande en anordning som förläggs inom en befintlig byggnad är åtgärden som utgångspunkt inte bygglovspliktig.
Utblick
Intresset av mer hållbara lösningar för återanvändning av avloppsvatten växer och nu har även den rättsliga regleringen och tolkningen av den börjat utvecklas. Som ovan nämnt har Svenskt Vatten beaktat möjligheten att inrätta källsorterande avloppssystem i sitt arbete med ett nytt normförlag till ABVA. Därtill presenterade Finansdepartementet den 28 oktober 2021 direktiv 2021:92 Vattenfrågor vid planläggning och byggande som avser utreda regleringen av vattenfrågor vid planläggning utifrån PBL.
Utredningen ska undersöka hur miljökvalitetsnormer kan få bättre genomslag vid planläggning och prövning enligt PBL samt vilka verktyg som kommunerna behöver för att säkerställa att kraven på miljömässiga och ekonomiskt hållbara lösningar för dag- och dricksvatten uppnås. Vidare ska utredaren se över möjligheterna att ställa krav på vattenhushållning med anledning av rådande och framtida vattenbrist. Skrivelsen belyser att kommunernas möjligheter att ställa krav på va-lösningar som inkluderar återanvändning genom PBL idag är begränsade. Ett sätt att lösa problemet skulle kunna vara att genom detaljplanen säkerställa krav på hushållning av vatten för att trygga dricksvattenförsörjningen. Uppdraget ska redovisas senast den 15 november 2023. Det återstår att se om och hur utredningen beakta källsorterande avloppssystem och återanvändning av avloppsvatten.
Avslutande kommentarer
Sammanfattningsvis aktualiseras flera plan- och byggnadstekniska frågeställningar vid inrättande av källsorterande avloppssystem och återanvändning av avloppsvatten. Den rättsliga regleringen innebär inte något hinder mot sådana lösningar, men förutsättningarna är begränsade. Intresset av att återanvända avloppsvatten ökar och sannolikt kommer den rättsliga regleringen behöva anpassas till samhällets nya behov men en sådan anpassning kommer att ta tid. Till dess behöver de olika aktörerna säkerställa att deras målsättningar, avsikter och projekt förhåller sig till den gällande lagstiftning.
Lindahl följer utvecklingen med stort intresse och ser positivt på utvecklingen mot ett hållbart samhälle och en resurseffektiv användning av vatten. Vid frågor är ni välkomna att höra av er till någon av oss.
