Återanvändning av avloppsvatten är resurseffektivt och bidrar till ett hållbart samhälle och till uppfyllande av såväl internationella miljömål inom Agenda 2030 som regionala mål inom EU-samarbetet och svenska miljömål. Den tekniska utvecklingen på området har dock kommit längre än den rättsliga. Det innebär att frågor om hur återanvändning av avloppsvatten ska hanteras inom ramen för befintlig rättslig reglering ofta uppstår. Nuvarande reglering innebär inget hinder mot att återanvända avloppsvatten men det finns flera rättsliga aspekter som behöver hanteras före återanvändning av avloppsvatten sker.
Om perspektivet för enskilda fastighetsägare. Läs artikel 2 här
För planerings- och byggnadstekniska frågor. Läs artikel 3 här
Den senaste tiden har allt fler aktörer, både kommuner och enskilda fastighetsägare, startat projekt för att återanvända avloppsvatten, främst s.k. BDT-vatten (bad-, disk- och tvättvatten) även benämnt gråvatten. Ändamålen för återanvändningen utgörs av produktion av dricksvatten, samt annan användning som inte kräver vatten av dricksvattenkvalitet (s.k. teknisk användning). För att belysa den rättsliga regleringen som behöver hanteras vid återanvändning av avloppsvatten kommer vi i en artikelserie, i tre delar, identifiera och kort redogöra för de centrala rättsliga frågorna som aktörerna behöver beakta.
I denna artikel belyser vi den miljörättsliga regleringen utifrån va-huvudmannens perspektiv. I den andra artikeln fokusera vi på frågor av särskild betydelse för enskilda fastighetsägare som vill återanvända avloppsvatten. Den avslutande artikeln har ett fokus på planerings- och byggnadstekniska frågor som har anknytning till plan- och bygglagen vid inrättandet av anordningar för återvinning av avloppsvatten.
Miljöbalkens bestämmelser
Enligt 9 kap. 2 § miljöbalken (”MB”) utgörs avloppsvatten av bland annat BDT-vatten och svartvatten (klosettvatten). Det föreligger inget rättsligt hinder mot att återanvända svartvatten men det är enklare att återanvända BDT-vatten eftersom BDT-vattnet har lägre föroreningsgrad och därmed inte kräver lika omfattande reningsprocesser. Om endast BDT-vatten ska återanvändas behöver det separeras från svartvattnet genom att två separata avloppsrör används i den aktuella byggnaden − ett för BDT-vatten och ett för svartvatten.
De allmänna hänsynsreglerna
De allmänna hänsynsreglerna finns i 2 kap. MB, och gäller för alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd. Reglerna är tillämpliga oavsett om verksamheten eller åtgärden kräver tillstånd eller anmälan enligt MB. Hänsynsreglerna gäller för hela processen vid återanvändning av avloppsvatten, dvs. från det att vattnet omhändertas, tills det slutligen används. Det är verksamhetsutövaren, dvs. den som bedriver verksamheten eller vidtar en åtgärd, som har att visa att hänsynsreglerna efterlevs och en omvänd bevisbörda råder alltså.
Hänsynsreglerna ställer bland annat krav på att verksamhetsutövaren ska ha den kunskap som krävs för att säkerställa att verksamheten eller åtgärden inte ger upphov till skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Verksamhetsutövaren ska också vidta skyddsåtgärder och försiktighetsmått, samt iaktta de begränsningar som krävs för att förebygga, förhindra eller motverka sådan skada/olägenhet. Hänsynsreglerna ska dock tillämpas i den mån det är skäligt, dvs. kostnaderna för åtgärderna ska sättas i relation till den miljönytta de medför. Oaktat skälighetsbedömningen ska samtliga åtgärder vidtas som behövs för att uppfylla miljökvalitetsnormer för mark, vatten och luft, där högst krav ställs beträffande miljökvalitetsnormer för vatten. Därutöver har verksamhetsutövaren ett eget kontrollansvar avseende att planera och kontrollera verksamheten, i syfte att motverka samt förebygga sådan skada/olägenhet. Tillsynsmyndigheten har möjlighet att meddela förelägganden samt förbud mot en verksamhetsutövare som inte följer hänsynsreglerna.
Särskild reglering för hantering av avloppsvatten
Utöver hänsynsreglerna, behöver verksamhetsutövaren förhålla sig till den rättsliga regleringen avseende hantering av avloppsvatten. Avloppsvatten ska, enligt 9 kap. 7 § MB, avledas och renas, eller tas om hand på annat sätt, så att skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön inte uppstår. För detta ska lämpliga avloppsanordningar och andra inrättningar inrättas. Regeringen får föreskriva att det ska vara förbjudet att inrätta eller ändra sådana avloppsanordningar eller andra inrättningar utan tillstånd eller anmälan. Regeringen får också, enligt 9 kap. 6 § MB, föreskriva att det ska vara förbjudet att släppa ut avloppsvatten i mark, vattenområde eller grundvatten utan tillstånd eller anmälan. Med stöd av dessa bestämmelser har regeringen antagit miljöprövningsförordningen (2013:251), (”MPF”), och förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet, (”FMH”).
I 12 § FMH föreskrivs förbud mot att i vattenområde släppa ut avloppsvatten från vattentoalett eller tätbebyggelse som inte genomgått en längre rening än slamavskiljning. Förbudet gäller inte om det är uppenbart att ett sådant utsläpp inte kan utgöra någon olägenhet för människors hälsa eller miljön. Vid återanvändning av avloppsvatten behöver därför lämpliga anordningar inrättas för att avleda och rena eller omhänderta vattnet innan vattnet kan återanvändas. Avloppsvattnet måste minst genomgå slamavskiljning innan det släpps ut. Den som tar hand om avloppsvattnet så att det kan användas som resurs behöver även beakta om anordningen är tillstånds- respektive anmälningspliktig enligt MPF eller FMH. Enligt 28 kap. MPF krävs tillstånd för:
- avloppsreningsanläggning som omfattas av lagen om allmänna vattentjänster (2006:412) (”LAV”) och som hanterar en föroreningsmängd som motsvarar 2 000 personekvivalenter, (”p.e.”), eller mer;
- annan avloppsreningsanläggning som har en anslutning om minst 2 000 personer; samt
- avloppsreningsanläggning som tar emot avloppsvatten från en eller flera industrier. För avloppsreningsanläggning som tar emot en föroreningsmängd som uppgår till mer än 200 men mindre än 2 000 p.e. krävs i stället en anmälan.
Om avloppsvatten renas i ett avloppsreningsverk med ett befintligt tillstånd behöver en bedömning göras av om reningen av avloppsvatten för återanvändning ryms inom det befintliga tillståndet eller anmälan med tillhörande villkor. Tillståndet medger vanligtvis utsläpp till recipient såsom ett vattendrag, hav eller en sjö men när avloppsvatten återanvänds släpps inte allt avloppsvatten ut i recipient.
Om avloppsvatten ska användas för dricksvattenproduktion kan det dessutom innebära att processerna i reningsverket behöver ändras för att vattnet ska få den kvalitet det behöver ha innan det avleds för återanvändning, exempelvis till ett dricksvattenverk. Avledning av renat avloppsvatten för återanvändning, samt ändringar av processerna i reningsverket, kommer innebära att verksamhetsutövaren behöver söka tillstånd för, eller anmäla, ändringarna. För tillståndspliktiga avloppsreningsanläggningar krävs tillstånd för en ändring som innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppstå. Om en sådan olägenhet inte förväntas uppstå är ändringen i stället anmälningspliktig.
Användning av renat eller omhändertaget avloppsvatten
När avloppsvattnet har renats så att skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön inte uppstår vid avledande eller användning, utgör vattnet inte längre avloppsvatten enligt MB. Det innebär att användningen av det renade vattnet för dricksvattenproduktion eller teknisk användning som utgångspunkt inte kräver tillstånd eller anmälan enligt MB. Hänsynsreglerna är dock alltjämt tillämpliga och tillhandahållandet av vatten kan bli föremål för tillsyn enligt MB.
Beroende på användningsområde för det renade avloppsvattnet kan hanteringen också vara föremål för tillämpning av annan rättslig reglering. Exempelvis betraktas vatten som ska användas för produktion av dricksvatten som livsmedel när det väl tas in i dricksvattenanläggningen. Det innebär att livsmedel blir tillämplig och att krav på hantering av, samt kvaliteten på, dricksvattnet ska följas.
I det fall avloppsvatten, som inte har renats så att det har upphört att utgöra avloppsvatten, används för teknisk användning kommer användningen att vara mer problematisk ur ett legalt perspektiv, även om tillstånd eller anmälan även i ett sådant fall som utgångspunkt inte behövs enligt MB. Verksamheten betraktas som miljöfarlig verksamhet och tillsynsmyndigheten kommer att ha större anledning att meddela förbud och förelägganden mot verksamheten . Verksamhetsutövaren kan dock med stöd av 9 kap. 6b § MB söka ett s.k. frivilligt tillstånd, trots att tillstånd inte behövs enligt MB. Det innebär att verksamhetsutövaren erhåller ett tillstånd för sin verksamhet och åtnjuter den trygghet som det innebär gentemot tillsynsmyndigheten. Ett tillstånd kan nämligen endast ändras eller upphävas av tillsynsmyndigheten enligt särskilda förutsättningar. Vidare kan förelägganden eller förbud inte meddelas mot verksamheten om verksamhetsutövaren bedriver den i enlighet med ett giltigt tillstånd.
EU-rättslig reglering
EU:s avloppsdirektiv (91/271/EEG) reglerar uppsamling, hantering och behandling av avloppsvatten från tätbebyggelse, samt rening och utsläpp av avloppsvatten från vissa industrisektorer. Direktivet har implementerats i svensk rätt. Under 2022 tog EU fram ett förslag till nytt avloppsdirektiv, (COM (2022) 541), som avser att utvidga nuvarande avloppsdirektivs tillämpningsområde, samt ställa fler och skärpta krav på rening av avloppsvatten. Om det föreslagna direktivet antas i i enlighet med förslagets utformning, förväntas det påverka verksamhetsutövare som renar avloppsvatten men det medför ingen ändring när det gäller återvinning av avloppsvatten. I december 2022 publicerade Lindahl en artikel om förslaget till nytt avloppsdirektiv som går att läsa här.
EU:s förordning om minimikrav för återanvändning av vatten (EU 2020/741) trädde i kraft den 26 juni 2023 och tillämpas vid återanvändning av renat avloppsvatten från tätbebyggelse för bevattning inom jordbruket. Förordningen utgör svensk rätt även om dess innehåll inte ännu har implementerats. En verksamhetsutövare som producerar och tillhandahåller avloppsvatten för bevattning inom jordbruket behöver säkerställa att förordningens krav efterlevs. Förordningen fastställer bland annat minimikrav på det återvunna vattnets kvalitet och anger att produktion samt tillhandahållande av återvunnet vatten för bevattning inom jordbruket ska vara föremål för tillståndsplikt. Även slutanvändaren omfattas enligt Naturvårdsverkets förslag till ny lagstiftning av tillståndsplikten. Kommande lagförslag för implementering av EU-förordningen i svensk rätt hanteras för närvarande av Klimat- och näringslivsdepartementet och ärendet är inte prioriterat. Någon lagändring förväntas därmed inte ske i närtid, men verksamhetsutövare som producerar, tillhandahåller eller använder återvunnet avloppsvatten för bevattning inom jordbruk behöver beakta att deras verksamhet kommer att vara föremål för tillståndsplikt i framtiden.
Säkerställande av BDT-vattnets kvalitet
En viktig fråga vid återanvändning av BDT-vatten är hur kvaliteten, dvs föroreningsgraden, på avloppsvattnet som avleds från enskilda fastigheter kan säkerställas vid användande till dricksvattenproduktion eller teknisk användning. Kännedomen om BDT-vattnets kvalitet när det väl når den anläggning som ska ta om hand om det och förbereda det för återanvändning (reningsverk, teknisk anläggning eller dricksvattenverk) kan vara låg och kvaliteten varierar, beroende på vad de enskilda fastighetsägarna tillför avloppsvattnet.
Va-huvudmannen har möjlighet att ställa krav på fastighetsägare som är anslutna till en allmän va-anläggning inom ramen för LAV. En fastighetsägare har en skyldighet enligt 21 § LAV att inte använda den allmänna va-anläggningen på ett sätt som medför att en skada eller olägenhet kan uppstå på ledningsnätet eller va-anläggningen, samt för va-huvudmannen eller för någon annan. Genom 23 § LAV har kommunen dessutom möjlighet att meddela föreskrifter om hur va-anläggningen får användas och på så sätt ställa krav på fastighetsägarna. Fastighetsägarnas skyldigheter innebär dock inte att fastighetsägarna är förhindrade att tillföra något skadligt till anläggningen och det är svårt att spåra vilken fastighetsägare som har tillfört en skadlig substans. Avloppsvattnets föroreningsgrad behöver därmed kontrolleras innan det tas in i ett reningsverk eller en produktionsanläggning, även om föreskrifter har meddelats. Om fastighetsägaren agerar i strid med LAV, kommunens föreskrifter eller hänsynsreglerna kan va-huvudmannen kräva att fastighetsägaren åtgärdar vad som har rubbats eller kräva skadestånd enligt 46 § LAV. Som ett sista medel, kan den kommunala tillsynsmyndigheten meddela förelägganden och förbud mot den enskilda fastighetsägaren med stöd av miljöbalken.
Avslutande kommentarer
Sammanfattningsvis aktualiseras flera rättsliga frågeställningar vid återanvändning av avloppsvatten. Det som gör frågan särskilt komplicerad är att den rättsliga regleringen inte är anpassad för återanvändning av avloppsvatten. En verksamhetsutövare som vill återanvända avloppsvatten behöver säkerställa att användningen förhåller sig till gällande rättslig reglering vilket inte alltid är helt enkelt. Den tekniska utvecklingen ligger i framkant och kommer sannolikt påverka utvecklingen av den rättsliga regleringen framöver.
Om ni planerar att återanvända avloppsvatten i er verksamhet kan vi bistå er med juridisk rådgivning i syfte att säkerställa att projektet genomförs i enlighet med befintliga tillstånd/anmälningar och gällande rättslig reglering.
Lindahl följer utvecklingen med stort intresse och ser positivt på utvecklingen mot ett hållbart samhälle och en resurseffektiv användning av vatten. Vid frågor om er verksamhet är ni välkomna att höra av er till någon av oss.
