Den 22 mars 2022 beslutade regeringen om en proposition med lagförslag om ett förändrat och differentierat strandskydd. Förslaget föreslogs att träda kraft den 1 juli 2022 men har nu stoppats i riksdagen.
Det har genom åren gjorts flera försök att differentiera strandskyddet – att jämna ut skillnaden mellan strandområden som är orörda och de som i hög grad är exploaterade. Senaste försöket, år 2009, visade sig dock inte resultera i det tänkta utfallet. I stället har strandskyddet försvagats i tätbebyggda områden och förstärkts i glesbygd/landsbygd.
Efter långa diskussioner beslutade regeringen om en proposition om differentieringen av strandskyddet. Förslagets genomförande stoppas nu av oppositionen (M, SD, KD och V) som yrkar på avslag. Innehållet i regeringens förslag är dock fortfarande intressant för framtiden med dess syfte att ytterligare differentiera skyddet – något som lagstiftaren har försökt åstadkomma tidigare och som lär vara aktuellt även i framtiden.
Nuvarande strandskydd
Strandskyddet är ett generellt områdesskydd som gäller vid hav, insjöar och vattendrag i hela Sverige. Syftet är att säkra allmänhetens tillgång till strandområden och att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten.
Strandskyddet innebär ett förbud att uppföra nya byggnader eller vidta åtgärder som väsentligt påverkar allmänhetens tillgång till strandområden eller växt- och djurlivet på land och i vatten. Strandskyddsområdet utgörs som huvudregel av land- och vattenområdet intill 100 m från båda sidor av vattenlinjen vid normalt medelvattenstånd. Länsstyrelsen får utöka detta till högst 300 meter för att säkerställa strandskyddets syften.
Förslagets syfte
Syftet med förslaget var att öka differentieringen av strandskyddet, så att olika områden får genomslag för sina specifika skyddsbehov. Strandskyddets styrka skulle variera med hänsyn till rådande exploateringstryck samt tillgången på strandnära områden.
Ambitionen var att förslaget skulle underlätta för strandnära bostäder och näringsverksamhet i områden med lågt bebyggelsetryck och således bidra till en mer livskraftig landsbygd. Dessutom skulle differentieringen resultera i att legitimiteten för strandskyddets bestämmelser skulle öka genom ett mer ändamålsenligt strandskydd.
Lagrådets kritik
Vid framtagandet av propositionen skickade regeringen i november 2021 ett lagförslag till Lagrådet för granskning – ett förslag som möttes av skarp kritik. Lagrådet framhöll att frågor gällande förslagets påverkan på växt- och djurliv samt möjligheterna att uppnå de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen inte var tillräckligt belysta. Istället framförde regeringen enligt Lagrådet ”snarare en åsikt i frågan”. Detta, i kombination med andra brister i beredningsunderlaget, gjorde enligt Lagrådet ärendet ”sammantaget problematiskt”.
Lagrådet ställde sig även kritiskt till användandet av begreppet fri passage gällande säkerställande av tillgång till strandlinjen för allmänheten eftersom det, enligt Lagrådet, är oklart till sin innebörd och därmed riskerar att skapa konflikter mellan markägare och enskilda. Ytterligare problematik lyftes gällande att regeringen föreslagit att det i lagtexten skulle framgå att stor restriktivitet ska gälla beträffande dispens eller upphävande av strandskyddet i vissa känsliga områden. Enligt Lagrådet utgjorde detta en handlingsregel riktad till rättstillämparen om hur en regel ska tolkas i en viss situation, utan att regeln i fråga blivit föremål för ändring.
Som vi kommer se nedan fick Lagrådets kritik, åtminstone till viss del, genomslag i den proposition som sedan presenterades i mars 2022.
Förslagets innehåll
Strandnära utvecklingsområden
”Område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen”, där lättnader i skyddet finns, skulle ersättas med ”strandnära utvecklingsområden”. Strandnära utvecklingsområden definierades som områden med god tillgång till obebyggt strandskyddat område, ett lågt bebyggelsetryck och som inte är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Områdena bedömdes finnas främst på landsbygden.
Strandskyddet i strandnära utvecklingsområden föreslogs lättas genom att fler skäl fick beaktas vid upphävande och dispens från strandskyddet. Vid upphävande och dispens fick bland annat beaktas en- och tvåbostadshus, komplementbyggnader till sådana hus samt byggnader eller småskalig verksamhet som har nytta av ett strandnära läge.
Det lokala inflytandet ökade då kommunerna gavs möjlighet att i en översiktsplan enligt plan- och bygglagen utpeka strandnära utvecklingsområden. Översiktsplanen skulle beaktas vid bedömningen om en viss plats låg inom ett strandnära utvecklingsområde.
Mindre insjöar och smala vattendrag
I områden vid insjöar mindre än en hektar eller vattendrag smalare än två meter föreslogs strandskyddsområdet minskas från 100 till 25 meter från båda sidor av vattenlinjen, s.k. begränsat strandskydd. Det skulle dessutom bli lättare att upphäva det återstående (begränsade) strandskyddet, under förutsättning att länsstyrelsen inte hade utvidgat strandskyddsområdet, att en zon för fri passage för allmänheten lämnades och att området hade en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften.
Restaurerade eller anlagda insjöar och vattendrag
Regeringen gavs möjlighet att meddela föreskrifter om att strandskydd inte ska gälla vid insjöar eller vattendrag som har anlagts eller restaurerats i syfte att (1) minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön, (2) genomföra en klimatanpassningsåtgärd, eller (3) skapa bättre förutsättningar för djur- och växtlivet.
Förstärkande av strandskydd
Strandskyddet föreslogs förstärkas i områden av särskild betydelse för djur- och växtlivet, där bebyggelsetrycket är högt eller efterfrågan på mark till fritidshusbebyggelse är mycket stor. Upphävande eller dispens får inte innebära att den långsiktiga tillgången till eller förutsättningarna för att bevara värdefulla strand- och vattenområden försämras.
Kommentarer
Oppositionen stoppade förslagets genomförande genom att respektive parti gav in en motion som föreslog att avslå regeringens förslag. Vid en läsning av dessa får man en uppfattning om ytterligheterna i den oenighet som under många år har funnits kring strandskyddets omfattning. Även om regeringens förslag är en kompromiss mellan partier med skilda uppfattningar accepterades inte förslaget av en majoritet i riksdagen.
Majoriteten inom oppositionen vill att strandskyddet görs om i grunden. Dessa partier vill se ett betydligt större lokalt inflytande och vissa vill till och med avskaffa det generella strandskyddet i landet (M och SD). Avskaffandet skulle innebära att kommunerna i stället får ansvaret att bedöma i vilka områden de finner det påkallat att införa strandskydd. Vänsterpartiet vill däremot se en generell nationell skärpning av strandskyddet. Förslaget skulle enligt dem innebära en för stor lättnad av strandskyddet.
Nämnas kan att svenska kommunerna redan idag har ett vidsträckt inflytande över strandskyddsfrågor genom möjligheten att meddela dispens. Enligt förarbeten och praxis ska sådan ges med stor restriktivitet. Av statistik från Naturvårdsverket framgår dock att över 5 500 strandskyddsdispenser beviljades under 2020. Enligt en rapport från Naturskyddsföreningen har en fördubbling av antalet beviljade dispenser skett sedan 1990 och genom en sammanvägning av studier från Sveriges Lantbruksuniversitet och Lunds universitet framgår att dispens beviljats i 93 % av 683 granskade fall.
I praktiken tycks alltså en uppluckring av strandskyddet i stor utsträckning redan ha skett och det lokala inflytandet över frågorna redan idag vara omfattande. Samtidigt råder stor diskrepans mellan olika kommuners förhållningssätt i frågan. Under 2020 beviljades till exempel drygt 900 kommunala dispensbeslut i Stockholms län, att jämföra med Gotland där det beviljades ett tiotal.
Frågan om strandskyddet bottnar till stor del i en intresseavvägning mellan naturskydd och allemansrätt å ena sidan och intresset av exploatering och utbyggnad av landsbygden å andra sidan. Oavsett vilket intresse som i slutändan tillåts väga tyngst tycks det relativt okontroversiellt att påstå att dagens strandskydd är i behov av en omarbetning. Vid en sådan omarbetning är det, som Lagrådet påpekat, av stor vikt att eventuella konflikter med artskyddsfrågor och uppsatta miljökvalitetsmål noggrant analyseras och övervägs.
Debatten om ett förändrat strandskydd har pågått under många år och vi har inväntat förändringar likt de som förslogs i regeringens proposition. Nu talar allt för att förslaget inte blir verklighet – åtminstone inte i den formen det har nu. Vi fortsätter därför bevaka regeringens och riksdagens arbete för att förändra strandskyddet även framöver.
Vi har stor erfarenhet av att hantera frågor kopplade till strandskydd för våra klienter. Kontakta någon av oss om ni behöver råd eller har funderingar som rör strandskyddet.
