Den 14 juni 2022 överlämnade miljöprövningsutredningen sitt slutbetänkande Om prövning och omprövning – en del av den gröna omställningen, SOU 2022:23, till regeringen. Utredningen presenterar ett stort antal förslag i syfte att effektivisera processerna hos prövningsmyndigheterna vid miljöprövningar. Näringslivets kritik har varit skarp. I denna artikel gå vi igenom de mest centrala delarna av utredningens förslag samt tittar närmare på näringslivets kritik.
Regeringen gav i augusti 2020 en utredare i uppdrag att se över det nuvarande systemet för miljöprövning och lämna förslag på de åtgärder som krävs för att modernisera och effektivisera systemet. Syftet är framför allt att underlätta och påskynda arbetet med miljö- och klimatförbättrande investeringar utan att nuvarande miljöskydd försvagas. Mer än 30 förslag presenteras i syfte att effektivisera systemet, med en målsättning om en handläggningstid i första instans om högst ett år från det att ansökan gavs in.
Utredningens förslag
Kompletteringsträsket ska dräneras
Vad som i utredningen lyfts som ett grundläggande problem i det nuvarande systemet är att verksamhetsutövare upplever att det är svårt att veta vad en ansökan ska innehålla vilket ofta innebär att processerna präglas av flertalet kompletteringsfaser, vad som i utredningen benämns ”kompletteringsträsket”. Flertalet förslag läggs fram i syfte att det ska bli tydligare för verksamhetsutövarna vad en ansökan ska innehålla och när en ansökan är fullständig. Dessutom ska en aktiv dialog mellan parterna komma till stånd redan under samrådsfasen.
Länsstyrelserna föreslås få en förstärkt roll som den aktiva statliga rösten vid samrådet för att uppnå en ökad och tydligare vägledning. Övriga statliga myndigheter med partsroll kommer, på begäran, att vara skyldiga att bistå länsstyrelserna. Kammarkollegiets partsroll övertas av Havs- och vattenmyndigheten. Det förtydligas att den muntliga förberedelsen ska hållas i den inledande delen av processen i syfte att lättare kunna fokusera på de väsentliga miljöeffekterna av det tänkta tillståndet och verksamheten. Det föreslås även bli svårare för verksamhetsutövare att begära anstånd och lättare för prövningsmyndigheterna att avvisa en ansökan som inte är fullständig.
Ändringstillstånd föreslås bli huvudregel
Enligt nuvarande bestämmelse om ändringstillstånd ska en lämplighetsbedömning göras för att bedöma om en ändring av ett tillstånd kan prövas isolerad eller inte. Först därefter prövas ändringen i sig. Förslaget från utredningen innebär att ändringstillstånd ska vara huvudregeln om verksamhetsutövaren inte söker tillstånd för hela sin verksamhet. Bestämmelsen blir obligatorisk och prövningsmyndigheten ska direkt bedöma hur prövningen av ändringen kan avgränsas för att det ska finnas ett tillräckligt beslutsunderlag för att en miljöprövning ska kunna ske. Det ska inte vara möjligt för prövningsmyndigheten att inom processen passa på att hänga på ytterligare krav vid en prövning om ändringstillstånd och tynga processen. Dessutom tydliggörs var gränsen för tillstånds- och anmälningsplikt går vid ändringstillstånd och i vilka fall ett ändringstillstånd inte behövs, där ändringen ligger inom tillståndets rättskraft.
Utöver att ändringstillstånd blir huvudregeln föreslås det även bli lättare att ändra villkor eller bestämmelser i tillståndet. Uppenbarhetsrekvisitet tas bort beträffande om villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt. Ändring ska kunna ske även om den föranleds av omständigheter som förutsågs vid ursprunglig tillståndsprövning.
En snedvridning av konkurrensen kan uppstå om progressiva verksamhetsutövare som arbetar för att klimatanpassa sin verksamhet, genom ändringstillstånd eller nytt tillstånd, konkurrerar med verksamhetsutövare som driver verksamheten utan miljö- eller klimatförbättrande investeringar. Utredaren föreslår därför att verksamhetsutövare med tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet som har ett icke tidsbegränsat tillstånd åläggs en skyldighet att se till att verksamheten har moderna miljövillkor. Med moderna miljövillkor avses att tillståndets villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön har bestämts genom en dom eller ett beslut som inte är äldre än 40 år, vilket innebär att en regelbunden omprövning av tillståndens villkor och bestämmelser införs.
Giltighetsförlängning – ”Lex Cementa”
Utredningen lägger fram ett förslag inspirerat av det uppmärksammade Cementafallet. Verksamheter med tidsbegränsade tillstånd ska kunna förlänga tillståndet med högst tre år enligt samma villkor utan en ny miljökonsekvensbeskrivning (MKB) i avvaktan på att ny tillståndsansökan slutförs. En lämplighetsbedömning ska göras och där bedöms framför allt om det tidsbegränsade tillståndet från början hade en skarp tidsgräns med anledning av platsens och verksamhetens förutsättningar. Giltighetsförlängning kan endast ges en gång och fungerar som en brygga tills prövning om nytt tillstånd har skett.
Kompetens- och resursförbättringar
En stor utmaning med att bana väg för miljö- och klimatförbättrande investeringar är parternas kompetensbrist i miljöprövningarna. En klimatgrupp föreslås därför inrättas med uppgift att stötta alla länsstyrelser vid klimatfrågor i miljöprövningar. Dessutom föreslås att Energimyndigheten och Naturvårdsverket ska skapa ett kunskapscentrum för klimatnyttig teknik och stötta prövningsmyndigheterna. Myndigheterna måste även kunna erbjuda konkurrenskraftiga anställningsvillkor för att konkurrera med privata aktörer på arbetsmarknaden. Förslagen kräver ökade resurser till berörda myndigheter.
Övriga förslag som trimmar prövningsprocessen
För att ytterligare effektivisera miljöprövningen föreslår utredaren att riksintressena ska förtydligas och beaktas tidigare i processen. Dessutom bör regeringens tillåtlighetsprövning endast ske innan första instans har fattat beslut/meddelat dom. Om regeringens tillåtlighetsprövning sker i högre instans blir den en överprövning av underinstansens beslut/dom vilket inte är syftet. Myndigheter med partsroll får i uppgift att meddela regeringen i de fall en tillåtlighetsprövning är aktuell. Mycket tyder på att regeringen kommer att tillsätta en särskild utredning i frågan om tillåtlighetsprövning.
Det ska enligt förslagen bli lättare att avgöra målen på handlingarna istället för att hålla huvudförhandling i de fall det bedöms lämpligt. Ambition finns även att digitalisera ansöknings- och miljöprövningsprocessen för att minimera det administrativa arbetet.
Förslag som utredningen inte tar vidare
Förslag om att alla tillstånd som meddelas ska vara tidsbegränsade utreddes även. Förslaget möttes under samråden av stark kritik från näringslivet som ansåg att det kraftigt skulle hämmande investeringsviljan och togs inte vidare. Utredningen ansåg också att det vore olämpligt att ta vidare förslag om förtur i miljöprövningsprocessen för verksamhetsutövare med miljönyttig verksamhet. Förslaget bedömdes ge upphov till ytterligare tidsödande processer i form av förtursprövningar och togs därför inte heller vidare.
Kommentarer:
Förslagen syftar till att skapa ett mer hållbart och effektivt system, utan att miljöskyddet försvagas. Med tanke på det stora antal förslag som föreslås är det svårt att på förhand bedöma vilken effekt förslagen skulle få om de resulterar i lagstiftning. Förslagen utgör en omarbetning av befintliga lagbestämmelser och de optimerar till viss del processerna vid miljöprövningar, särskilt i första instans. Eftersom det inte är ovanligt att beslut eller domar i första instans överklagas riskerar förslagen att få mindre effekt än vad som är tänkt.
Näringslivet kritiserar utredningens förslag och menar att de till stor del är en besvikelse och att miljöbalken och dess prövningssystem behöver reformeras i grunden. Förslagen optimerar inte systemet på ett tillräckligt sätt och vissa förslag är enligt näringslivet rent av kontraproduktiva, speciellt förslaget om att ompröva äldre tillstånd efter 40 år. Det sistnämnda förslaget innebär en osäkerhet för verksamhetsutövarna och kan hämma investeringsviljan. Näringslivet anser att värdet av ekonomisk tillväxt och industriell utveckling behöver få större utrymme i processerna, såklart med en så liten miljöpåverkan som möjligt, om systemet ska kunna optimeras och ge bättre förutsättningar för miljö- och klimatförbättrande investeringar. Utredaren har bemött kritiken och uppgivit att en stor del av kritiken berör delar som inte ingick i utredarens uppdrag. Uppgiften var att optimera det befintliga systemet, inte att reformera det i grunden.
Vi har anledning att fortsatt bevaka regeringens arbete med optimeringen av miljöprövningen för att se vilka förslag från utredningen som blir lagförslag. Vill du veta mer om utredningen eller gav artikeln upphov till andra frågor? Du är varmt välkommen att kontakta någon av oss eller din vanliga kontakt på Lindahl.
