I maj 2022 överlämnade klimaträttsutredningen sitt slutbetänkande, Rätt för klimatet (SOU 2022:21), till regeringen. Utredningen innehåller förslag till lagändringar för att: 1) främja bidrag till klimatomställningen, 2) underlätta byggandet av elnät samt 3) säkerställa ett transporteffektivt samhälle. Efter det kommande regeringsskiftet är det osäkert vad som kommer hända med utredningens förslag, men troligtvis kommer i vart fall de föreslagna regelförenklingarna för byggande av elnät kunna ligga till grund för fortsatt lagstiftningsarbete. I denna artikel sammanfattar vi utredningens viktigaste delar.
Bakgrund
Klimaträttsutredningen tillsattes vintern 2019. Syftet med utredningen var att se över all svensk lagstiftning för att det klimatpolitiska ramverket ska få genomslag. Det klimatpolitiska ramverket bygger på Parisavtalet och innebär att Sverige ska ha nettonollutsläpp av växthusgaser senast år 2045 och negativa nettoutsläpp därefter.
I mars 2021 överlämnade utredningen delbetänkandet En klimatanpassad miljöbalk för samtiden och framtiden (SOU 2021:21) till regeringen. Fokus i delbetänkandet var att utreda vilka förändringar som behövs av miljöbalken för att säkerställa att Sverige kan uppnå klimatmålen. Utredningen lämnade bland annat förslag på ett tillägg till miljöbalkens portalparagraf för att förtydliga att utsläpp av växthusgaser omfattas av miljöbalken. Utredningen analyserade också regleringen av bästa möjliga teknik och kom till, den inte helt okontroversiella, slutsatsen att EU:s utsläppshandelssystem inte innebär något hinder för att ställa krav på bästa möjliga teknik även för växthusgaser. Utredningen föreslog därför lagändringar i miljöbalken för att möjliggöra sådant kravställande.
I delbetänkandet påbörjade utredningen även en analys av förutsättningarna att införa en ny avvägningsregel för klimathänsyn i miljöbalken. Eftersom detta var en komplicerad fråga kunde utredningen inte landa i några definitiva slutsatser och fick därför ett tilläggsdirektiv från regeringen om att fortsätta utreda denna fråga.
I slutbetänkandet har utredningen dels fokuserat på vilka ändringar som behövs i miljöbalken, dels på ändringar i annan lagstiftning. De fokusområden som utredningen identifierade avseende annan lagstiftning är transportsektorn och utbyggnaden av elnätet.
Främja bidrag till klimatomställningen – ändringar i miljöbalken
Utredningen har tittat på utrymmet för att vissa delar av miljöbalken skulle kunna utökas för att främja verksamheter som bidrar till klimatomställningen. För att främja sådana verksamheter föreslår utredningen ett tillägg till nuvarande platsvalsregel i 2 kap. 6 § miljöbalken. Tillägget till bestämmelsen innebär att vid valet av plats för en verksamhet eller åtgärd så ska ändamålet med verksamheten eller åtgärden kunna uppnås med minsta klimatpåverkan eller största bidrag till att minimera klimatförändringarna. Som exempel på avvägningen mellan människors hälsa och miljön respektive klimatet vid tillämpningen av platsvalsregeln anger utredningen att det vid lokaliseringen av en vindkraftpark skulle kunna bli aktuellt att välja den plats där det blåser bäst även om det skulle medföra något högre ljudstörningar för kringboende än en alternativ lokalisering med sämre vindförhållanden.
Utredningen föreslår inte någon ny avvägningsregel om klimatnytta i miljöbalken. Det övergripande syftet med en sådan bestämmelse skulle vara ett ökat bidrag till klimatomställningen genom att vissa verksamheter som normalt inte skulle få tillstånd i en del fall ändå skulle kunna få det. En sådan regel skulle också kunna användas till att tillåta mer generösa villkor än vad som annars kulle ha varit fallet. Enligt utredningen är en viktig faktor i klimatomställningen att prövningarna måste gå snabbare än vad som är fallet idag. Eftersom de flesta verksamheter som söker tillstånd också beviljas tillstånd bedömer utredningen att det framförallt är tillståndsprövningarna som behöver snabbas upp. Eftersom en avvägningsregel i sådana fall snarare riskerar att ytterligare fördröja tillståndsprocessen anser utredningen att det inte är lämpligt att införa en sådan bestämmelse.
En anledning till långdragna processer och en risk för processer där motstående intressen förs in sent i prövningen är att det idag finns en otydlighet i de avvägningar som ska ske till förmån för totalförsvarets intressen. Detta innebär att totalförsvarets intressen lyfts in sent i processen och att det är svårt för verksamhetsutövare att få besked i ett tidigt skede om vilken påverkan verksamheten bedöms ha på totalförsvaret. Enligt utredningen är det viktigt för verksamhetsutövare att tidigt få vägledning om när och hur en planerad verksamhet kan orsaka påtaglig skada på totalförsvarets intressen och hur en eventuell konflikt kan lösas. Utredningen föreslår därför att Försvarsmakten ska få i uppdrag att ta fram vägledningar om hur verksamheter som bidrar till klimatomställningen kan samexistera med försvarets verksamheter utan att påtagligt motverka totalförsvarets intressen eller orsaka påtaglig skada på områden som är av riksintresse för totalförsvarets anläggningar.
Utredningen har även tittat på förutsättningarna att föra in klimat som ett särskilt intresse i 3 kap. miljöbalken där hushållningsregler och riksintressen regleras. Utredningen har dock inte föreslagit några tillägg till dessa bestämmelser eftersom flera av de nyckelverksamheter för klimatomställningen redan indirekt omfattas av bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken. Exempelvis sker detta genom utvinning av klimatomställningskritiska metaller och mineraler och elnät på högre spänningsnivåer.
Underlätta byggandet av elnät – förslag till ändringar i ellagen
En kritisk del i klimatomställningen är elektrifieringen för att med utsläppsfri el kunna ersätta fossil bränsleanvändning. För att möjliggöra detta måste elnätet anpassas och förstärkas. Utredningen har fokuserat på det som juridiskt kan göras för att bidra till förstärkning och utbyggnad av elnätet. En stoppkloss för utbyggnad är att prövningarna av elnät tar mycket lång tid. I vissa fall så lång tid som 16 år. Utredningen lägger därför ett antal förslag för att säkerställa att prövningarna ska kunna gå fortare.
Utredningen föreslår bland annat att dagens lämplighetsprövning ska förtydligas och förenklas genom att det i ellagen införs tydliga kriterier som prövningsmyndigheten ska utgå från vid sin prövning av lämpligheten av en ny elledning. Enligt de föreslagna bestämmelserna ska det också gå att få ett bindande förhandsbesked på om en elledning är lämplig. Vidare föreslås att det av ellagen ska framgå att vid val av teknik så är huvudregeln att det ska vara en luftkabel. Endast i vissa särskilda fall behöver frågan om markkabel utredas. Detta eftersom det normalt sett är luftkabel som är mest lämplig och att det därför är onödigt att lägga tid på detta i processerna. För att ytterligare underlätta processerna föreslås att prövningen av strandskydds- och biotopskyddsbestämmelser ska inkluderas i koncessionsprövningen.
Utredningen föreslår vidare att energi- och klimatplanering ska ses över. Detta genom att Boverket ska ta fram vägledning för planering enligt plan- och bygglagen. Det föreslås också att Energimyndigheten ska få i uppdrag att peka ut områden av riksintresse för energidistribution enligt 3 kap miljöbalken.
Transporteffektivt samhälle – förslag till ändringar för infrastrukturplanering
Enligt utredningen behöver transportsystemets klimatomställning baseras på tre ben för att kunna uppnå Sveriges långsiktiga klimatmål om nettonollutsläpp till 2045. Dessa tre ben är 1) transporteffektivt samhälle, 2) hållbara förnybara drivmedel inklusive elektrifiering, samt 3) energieffektiva fordon och fartyg. Utredningen anser att för att klimatmålen ska uppnås så måste trafiken med personbil, lastbil och inrikes flyg minska.
För att möjliggöra en starkare styrning för att minska trafiken föreslår utredningen att begreppet ”transporteffektivt samhälle” införs i de förordningar som styr nationella och regional infrastrukturplanering. Innebörden av ett transporteffektivt samhälle är att trafiken minskar. Idag utgår trafikplanering från den så kallade fyrstegsprincipen, där steg 1 och 2, handlar om att tänka om och optimera befintlig infrastruktur, steg 3 innebär begränsade ombyggnationer och steg 4 nyinvesteringar eller större ombyggnationer. Utredningen anser att dagens planering i alltför hög grad fokuserar på steg 3 och 4 och att regelverket behöver ändras så att större fokus kan läggas på steg 1 och 2. För att möjliggöra detta föreslås exempelvis ändringar i Trafikverkets instruktion. Ändringarna syftar till att ge Trafikverket ett tydligt mandat att utöver infrastrukturplanering planera, föreslå, finansiera och genomföra åtgärder som kan påverka transportefterfrågan, val av transportsätt eller ge effektivare användning av befintlig infrastruktur.
Om utredningens förslag om ändringar av transportplaneringsregelverket antas är en viktig förändring att dagens prognosbaserade planering (där utgångsläget alltid är att trafiken förväntas öka) istället ska utgå från ett antal önskade scenarion, där minskat trafikarbete är ett av målen. För att möjliggöra finansiering av kommunala projekt som syftar till minskat trafikarbete, exempelvis gångvägar, föreslås en utveckling av dagens stadsmiljöavtal för att stöd även ska kunna sökas för infrastruktur för gång. Utredningen föreslår också att godkända motprestationer inom ramen för stadsmiljöavtal ska inkludera åtgärder som kan bidra till att minska biltrafiken.
Eftersom den fysiska planeringen på kommunal nivå enligt utredningen har stor betydelse för ett transport- och energieffektivt samhällsbyggande, anser utredningen att fyrstegsprincipen behöver föras in även i plan- och bygglagstiftningen. Det saknas idag ett uttryckligt lagstöd för att beakta fyrstegsprincipen i de miljöbedömningar som föregår översiktsplaner och detaljplaner. De tillägg som utredningen föreslår innebär att kommunerna i ett tidigare skede av den fysiska planeringen kommer behöva beakta förutsättningarna för tillgänglighet och närhet till olika samhälls- och servicefunktioner.
Utredningen föreslår också en ändring i miljöbalken i syfte att stärka arbetet mot ett transporteffektivt samhälle. Den föreslagna ändringen är ett tillägg till 22 kap. 25 § miljöbalken som reglerar vad ett tillstånd ska innehålla. Enligt det föreslagna tillägget ska ett tillstånd i förekommande fall innehålla ”de villkor som behövs för att minska miljö- och klimatpåverkan från sådana transporter som utgör följdföretag enligt 16 kap. 7 §”. För att villkorsreglering ska kunna ske krävs att trafik sker i sådan närhet till verksamheten att den kan anses bero på den aktuella verksamheten samt att verksamhetsutövaren har faktisk och rättslig möjlighet att säkerställa att villkoret efterlevs. Möjligheten att föreskriva transportvillkor används redan idag, men utredningen anser att det inte sker i tillräckligt hög utsträckning och att en lagändring därför behövs för att prövningsmyndigheterna ska meddela sådana villkor i större utsträckning.
Kommentarer:
Med hänsyn till att det sannolika regeringsskiftet är det i nuläget osäkert i vilken omfattningen Klimaträttsutredningens förslag i delbetänkandet och slutbetänkandet kommer att leda till ändringar i lagstiftningen. Eftersom utredningen inte har någon koppling till EU-rättsliga krav, dvs att det inte handlar om införande av ny lagstiftning för att uppfylla krav i direktiv eller förordningar, finns det inte heller någon skyldighet för Sverige att införa de föreslagna ändringarna i nuvarande lagstiftning. Behovet av att ändra i lagstiftningen har sin grund i det arbete som pågår för att minska utsläpp av växthusgaser och en kommande regering kommer inte kunna bortse från att detta behov kommer att kvarstå. Detta innebär att utredningens förslag till vissa delar i vart fall är något som även en ny regering måste ta ställning till och utredningens bedömningar kan även komma att ligga till grund för fortsatta utredningar inom klimaträttsområdet.
Det mest okontroversiella i utredningen, och som sannolikt kommer få stöd av såväl en ny regering som i riksdagen, är enligt vår uppfattning förslaget om förenkling och tydliggörande av prövningen av koncession för elnätsledningar. De långa prövningstiderna och komplicerade processerna med parallell miljörättslig prövning har under lång tid identifierats som en stoppkloss för en effektiv utbyggnad av elnätet. Utredningens förslag om regelförenklingar har också tagits emot mycket positivt av branschorganisationen Energiföretagen.
Vi kommer givetvis att fortsätta att bevaka rättsutvecklingen med anledningen av Klimaträttsutredningen och annan klimatrelaterad utveckling av lagstiftningen. Vill du veta mer om utredningen eller gav artikeln upphov till andra frågor? Du är varmt välkommen att kontakta någon av oss eller din vanliga kontakt på Lindahl.
