Inledning
Omställningen till en mer cirkulär ekonomi pågår i hela Europa och i Sverige. Att införa end-of-waste-kriterier för vissa avfallsströmmar har lyfts fram som ett av flera särskilt viktiga instrument i denna process.
Eftersom Sverige är medlem i EU måste svensk avfallslagstiftning på en miniminivå följa EU:s ramdirektiv för avfall.(¹) Artikel 6 i EU:s ramdirektiv för avfall tillåter medlemsländerna att införa egna nationella kriterier för när avfall upphör att vara avfall.
End-of-waste-kriterierna syftar till att klargöra vid vilken tidpunkt i återvinningsprocessen avfall upphör att vara avfall. Detta är viktigt eftersom klassificeringen avgör vilka regler som en verksamhetsutövare som hanterar avfall som en resurs ska följa. Efter övergångspunkten upphör materialet att vara avfall och klassas istället som en produkt eller en sekundär råvara, vilket innebär att avfallsförordningen inte längre är tillämplig. Eftersom avfallsförordningen tenderar att ställa högre krav än produktlagstiftningen kan övergången underlätta återvinningsprocessen samtidigt som processen blir mer kostnadseffektiv.
Naturvårdsverket fick 2021 i uppdrag av den svenska regeringen att utreda möjligheterna att införa end-of-waste-kriterier i Sverige. Naturvårdsverket presenterade resultaten av sin undersökning i slutet av 2021 i en rapport med titeln ”Avfall som resurs”.
Denna artikel beskriver end-of-waste-förordningen i EU:s ramdirektiv för avfall och i den svenska lagstiftningen och presenterar slutsatserna i Naturvårdsverkets senaste rapport Avfall som resurs.
EU-förordning om när avfall upphör att vara avfall
Övergångspunkten för när avfall upphör att vara avfall framgår av kriterierna i EU:s ramdirektiv för avfall. Artikel 6.1 i EU:s ramdirektiv för avfall innefattar de allmänna kriterierna för när avfall upphör att vara avfall. I artikeln anges att avfall upphör att vara avfall när det har genomgått materialåtervinning eller ett annat återvinningsförfarande och uppfyller följande villkor:
- Ämnet eller föremålet ska användas för specifika ändamål.
- Det finns en marknad för eller efterfrågan på sådana ämnen eller föremål.
- Ämnet eller föremålet uppfyller de tekniska kraven för de specifika ändamålen och uppfyller befintlig lagstiftning och tillämpliga produktstandarder.
- Användning av ämnet eller föremålet kommer inte att leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa.
Utöver de allmänna kriterierna har EU-kommissionen möjlighet att genom artikel 6.2 i EU:s ramdirektiv för avfall införa specifika gemensamma EU-kriterier för specifika avfallsströmmar. Sådana kriterier har hittills införts i tre förordningar som är direkt tillämpliga i alla medlemsländer. Dessa förordningar omfattar järn-, stål- och aluminiumskrot, glaskross och kopparskrot.
Under de senaste ett och ett halvt åren har EU-kommissionen undersökt vilka ytterligare avfallsströmmar som bör omfattas av end-of-waste-kriterier på EU-nivå. I mars 2022 rapporterade EU-kommissionen sina resultat och konstaterade att lämpliga avfallsströmmar för end-of-waste-kriterier är plast och textilier. EU-kommissionen förväntas tillkännage end-of-waste-kriterier för plast i början av 2024 medan utvecklingen av end-of-waste-kriterier för textilier förväntas påbörjas under 2023.
Artikel 6.3 i EU:s ramdirektiv för avfall tillåter medlemsländerna att införa nationella kriterier för när avfall upphör att vara avfall avseende en specifik avfallsström. För att ett medlemsland ska få införa nationella end-of-waste-kriterier måste det vara avsett som ett komplement till de allmänna kriterier som anges i artikel 6.1. Dessutom får den specifika avfallsströmmen inte vara specifikt reglerad på EU-nivå enligt artikel 6.2 i EU:s ramdirektiv för avfall. Om sådana kriterier finns på EU-nivå får de nationella kriterierna införas endast om de nationella kriterierna ställer högre krav än de gemensamma EU-kriterierna.
Bedömningen av om avfall har upphört att vara avfall ska göras av den verksamhetsutövare som har behandlat avfallet. Tillsynsmyndigheten får då vid behov se över bedömningen. Om verksamhetsutövaren kommer fram till att avfallet har upphört att vara avfall och tillsynsmyndigheten inte håller med om bedömningen kan myndigheten förelägga verksamhetsutövaren att fortsätta att behandla ämnet som avfall eller att verksamheten ska upphöra.
Den bedömning som verksamhetsutövaren gör ska i första hand utföras enligt de specifika kriterier som fastställts på EU-nivå enligt artikel 6.2 eller på nationell nivå enligt artikel 6.3 i EU:s ramdirektiv för avfall. Om det inte finns några specifika kriterier för avfallsströmmen ska bedömningen istället ske från fall till fall enligt artikel 6.4 i EU:s ramdirektiv för avfall. En sådan bedömning ska utföras i enlighet med de allmänna kriterier som anges i artikel 6.1. Utöver de allmänna kriterierna ska verksamhetsutövaren även beakta de krav som anges i punkterna a–e i artikel 6.2 i EU:s ramdirektiv för avfall samt gränsvärdena för föroreningar och alla eventuellt negativa följder för miljön eller människors hälsa.
Införande av nationella end-of-waste-kriterier i Sverige
Sverige har ännu inte infört några nationella kriterier för när avfall upphör att vara avfall. Den svenska lagstiftningen bygger i stället på de gemensamma EU-bestämmelserna i artikel 6 i EU:s ramdirektiv för avfall och på de förordningar som EU utfärdat avseende de avfallsströmmar som nämnts tidigare i denna artikel. De allmänna kriterierna i artikel 6.1 i EU:s ramdirektiv för avfall har införlivats med svensk lag.(²) Om en verksamhetsutövare i Sverige gör en bedömning och avfallsströmmen inte omfattas av EU:s gemensamma bestämmelser eller förordningar görs bedömningen från fall till fall i enlighet med de allmänna kriterierna.
I sin rapport från 2021 drar Naturvårdsverket slutsatsen att verksamhetsutövare ofta tycker att det är komplicerat att göra bedömningar från fall till fall. Verksamhetsutövarna anser att de generella kriterierna är för vaga, vilket leder till osäkerhet om kriterierna är uppfyllda eller inte. På grund av denna osäkerhet kan tillsynsmyndigheten komma till en annan slutsats än verksamhetsutövaren vid en efterföljande granskning. Av den anledningen anser flera branschorganisationer att nationella kriterier som tydliggör övergångspunkten bör införas.
Naturvårdsverket drar slutsatsen att det kan finnas ett behov av att införa nationella kriterier för vissa avfallsströmmar där det finns tydliga svårigheter att bedöma övergångspunkten. Naturvårdsverket framhåller dock samtidigt att problemet i många fall kan lösas på andra sätt än genom att införa nationella kriterier för avfallsströmmen. Till exempel kan övergångspunkten förtydligas genom vägledning från Naturvårdsverket och dialog mellan verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten.
Naturvårdsverket anser att bedömningen i första hand bör göras från fall till fall, men att det kan finnas skäl att införa nationella kriterier för vissa speciella avfallsströmmar. Utöver avfallsströmmar där det finns tydliga svårigheter i bedömningen skulle även följande skäl kunna användas som motivering för svenska nationella avfallsavfallskriterier för vissa avfallsströmmar:
- Det finns många återvinnare av avfallsströmmen i Sverige.
- Det finns en stor geografisk spridning av återvinningsföretagen.
- Volymen av avfallsströmmen är stor.
- Avfallsströmmen bidrar till en hög miljöpåverkan.
- Det finns inget pågående arbete på EU-nivå när det gäller gemensamma EU-kriterier för avfallsströmmen.
- Det återvunna materialet omfattas inte av befintlig produktlagstiftning eller kemikalielagstiftning.
- Införandet av nationella kriterier för avfallsströmmen kommer att öka mängden återvunnet avfall.
Naturvårdsverket drar slutsatsen att nationella kriterier kan ha positiva effekter för vissa avfallsströmmar. Enligt Naturvårdsverket kan nationella kriterier vara ett lämpligt verktyg för att underlätta bedömningen av när avfall upphör att vara avfall och därigenom öka återvinningsgraden för en specifik avfallsström.
Vidare anser Naturvårdsverket att nationella kriterier i vissa fall kan bidra till ökad rättssäkerhet, förutsägbarhet och likabehandling av verksamhetsutövare. Enligt Naturvårdsverket är problemet att det inte finns tillräcklig information för att avgöra vilka specifika avfallsströmmar som ska omfattas av nationella kriterier. Därför rekommenderar Naturvårdsverket att ytterligare forskning och utredning bör genomföras innan nationella kriterier införs och att den industri som efterlyser nationella kriterier bör ta initiativet till att lägga fram sådana utredningar.
Naturvårdsverkets rapport har överlämnats till regeringen och hanteras för närvarande av Miljödepartementet. Det finns ingen officiell information avseende när och om regeringen kommer att inleda ytterligare utredningar eller om regeringen, trots resultaten och slutsatserna från Naturvårdsverket, kommer att gå vidare och föreslå ny lagstiftning angående end-of-waste-kriterierna.
Kommentar
Den övergångspunkt då avfall upphör att vara avfall är viktig för kommersiella aktörer som behandlar avfall. Efter övergångspunkten klassas avfallet istället som en produkt eller en sekundär råvara, vilket vanligtvis innebär en mindre detaljerad lagstiftning. Genom att ha kunskap om när avfallet upphör att vara avfall och blir en produkt eller en sekundär råvara kan verksamhetsutövaren snarast möjligt omklassificera avfallet, utan att riskera att göra en felaktig bedömning. En tidigare omklassificering resulterar i en mer kostnadseffektiv återvinningsprocess.
Införandet av nationella kriterier kan få både positiva och negativa effekter på avfallshanteringsföretagen. Införandet kan förtydliga övergångspunkten och därmed göra det lättare för verksamhetsutövare att göra en bedömning av om övergångspunkten har inträffat.
Det finns dock även en risk att nationella end-of-waste-kriterier kan innehålla fler krav än en bedömning från fall till fall. I så fall kan övergångspunkten komma att flyttas framåt i behandlingsprocessen.
Dessutom kan förändringen också leda till att vissa verksamhetsutövare behöver ändra sin behandlingsprocess för att uppfylla de nationella kriterierna. Om kraven ställs högre i Sverige jämfört med andra medlemsländer kan övergångspunkten också skilja sig åt mellan medlemsländerna, vilket kan orsaka problem för verksamhetsutövare som transporterar avfall till eller från Sverige. Utifrån den pågående diskussionen i Sverige på politisk nivå och bland verksamhetsutövarna förefaller det som om nationella kriterier i framtiden kommer att införas i Sverige för vissa avfallsströmmar. Det är dock ännu inte bestämt vilka avfallsströmmar som ska ingå eller när nationella end-of-waste-kriterier ska införas. Med tanke på hur viktigt införandet av nationella kriterier är för verksamhetsutövare bör de som producerar avfall eller hanterar avfall som en resurs i sin produktionsprocess göra en bedömning av möjligheten att den avfallsström som de hanterar kommer att omfattas av kriterierna. Denna bedömning bör göras enligt de lämplighetsaspekter som anges av Naturvårdsverket.
Slutnoter
(¹) Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (ramdirektivet om avfall).
