Sedan sommaren 2021 har händelserna kring Sveriges största cementleverantör (Cementa) och dess tillstånd att bryta kalksten på Gotland varit föremål för stor medial uppmärksamhet och offentlig debatt. Företaget ansökte i december 2017 om fortsatt och utökad täktverksamhet, vilket beviljades av Mark- och miljödomstolen i januari 2021. Ärendet överklagades och den tidigare domen upphävdes; ansökan avslogs av Mark- och miljööverdomstolen i juli 2021. Skälet till avslaget var att företagets miljökonsekvensbeskrivning enligt domstolen var så bristfällig att den inte kunde ligga till grund för ett fastställande av verksamhetens miljöpåverkan. Giltighetstiden för det befintliga tillståndet gick ut den 31 oktober 2021, vilket omedelbart satte stopp för framtida täktverksamhet och äventyrade hela Sveriges cementproduktion.
Första tillståndsprocessen i miljödomstolar
Kalkstenen från täkten på Gotland står för 75 procent av Sveriges cementanvändning. Om produktionen upphörde skulle detta därför medföra stora negativa konsekvenser för både privata och offentliga intressen, särskilt vad gäller infrastrukturprojekt och byggsektorn. För att undvika en omedelbar kris avseende tillgången på cement lade regeringen snabbt (i augusti 2021) fram en proposition med förslag till ändringar i miljöbalken. I korthet föreslogs i propositionen att regeringen skulle få en autonom rätt att i första instans pröva en ansökan om tidsbegränsat tillstånd att bryta kalksten. Bestämmelsen föreslogs begränsad till den mängd brytning som omfattades av det befintliga tillståndet, med det ursprungliga tillståndet hindrat från att leverera den överenskomna kvantiteten som föreskrivs beroende på tidsbegränsning. Ett befintligt tillstånd borde alltså kunna förlängas i tid, men inte i fråga om kvantitet. Vidare borde förlängningen vara möjlig endast för verksamhet som är nödvändig för att tillgodose ett brådskande allmänintresse när behovet inte kan tillgodoses på annat tillfredsställande sätt ur allmänhetens synvinkel.
Propositionen avsåg att göra regeringen behörig att pröva alla relevanta ansökningar om fortsatt verksamhet (dvs. miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet samt Natura 2000-tillstånd och undantag från bestämmelserna om skydd av arter). Därmed var det orkestrerat så att företaget i fråga skulle kunna bryta kvarvarande kalksten från det tidigare tillståndet även efter dess upphörande, vilket enligt uppgift borde innebära fortsatt verksamhet i omkring åtta månader.
Fråga om lagstiftning
Lagrådet, en del av Högsta domstolen som granskar regeringspropositioner innan de överlämnas till riksdagen, avslog förslaget i mitten av september 2021. Enligt Lagrådet strider sättet att hantera ärendet mot grundlagens krav angående samråd. Remissinstanserna ska ges den tid som behövs för att analysera ärendet och skriva ett väl förankrat remissvar. I det här fallet var den angivna tiden inte mer än några dagar, vilket enligt Lagrådet var ”extremt kort” och även vid bedömning av ärendets brådska var det ”ej acceptabelt”. Lagförslaget kritiserades också för att vara tillämpligt i endast ett enskilt fall och syftade till att korrigera utgången av ett enda rättsfall, vilket enligt Lagrådet äventyrar allmänhetens förtroende för rättsväsendet. Lagen kan alltså strida mot den grundlagsskyddade rätten att lagar ska vara allmänt utformade och tillämpliga på alla.
Ny lag och nytt tillstånd
Trots kritiken valde regeringen att gå vidare med lagförslaget som gick igenom i riksdagen den 29 september 2021. Den extraordinära situationen med tanke på de potentiella konsekvenserna av en cementkris tycks ha lett till slutsatsen att ändamålet, i detta fall, helgar medlen.
Regeringen beslutade den 18 november att ge bolaget tillstånd till fortsatt täktverksamhet vid kalkbrotten på Gotland. Tillståndet omfattar den volym kalksten som vid ansökningstillfället omfattades av ett giltigt tillstånd, men vars brytning inte kunnat slutföras på grund av tidsgränsen i tillståndet. Tillståndet träder i kraft så snart det görs anspråk på av Cementa och det gäller till och med den 31 december 2022.
Ett tillstånd som beviljats av regeringen kan överklagas och bli föremål för domstolsprövning av Högsta förvaltningsdomstolen, vilket skulle kunna ge möjlighet att analysera de diskuterade rättsliga frågorna. Domstolsprövning är dock ett kassationsförfarande där den rättsliga frågan endast gäller om ett beslut som fattats av regeringen är olagligt eller inte.
Högsta förvaltningsdomstolen har tagit emot en ansökan från en miljöorganisation om domstolsprövning av regeringens beslut. Organisationen har yrkat att regeringens beslut ska upphävas och att det tills vidare inte ska gälla. Organisationen har även krävt att domstolen ska få ett förhandsavgörande från EU-domstolen. Domstolen kommer nu att påbörja behandlingen av ärendet.
Kommentar
Fallet med Cementa lyfter fram behovet av en väl fungerande process när det gäller tillståndsärenden. Den långa handläggningstiden och den korta tiden mellan dom och det befintliga tillståndets upphörande är olyckligt. Problemen med processen för tillståndsärenden är dock inte en isolerad händelse. Långsamma och komplicerade tillståndsprocesser är ett generellt problem för många verksamheter, inklusive verksamheter med potential att bidra till utvecklingen av grön teknik och minskade koldioxidutsläpp. Mer resurser till domstolar och myndigheter, tillsammans med förändringar i tillståndsprocessen för att öka effektiviteten och förutsebarheten, bör anses vara av stor vikt för att förhindra att en liknande situation som den i fallet med Cementa uppstår igen, och för att säkerställa att Sveriges bidrag till bl.a. den gröna omställningen fungerar på ett lämpligt sätt. Fallet belyser också vikten av grundlagsskyddade rättigheter ur ett miljörättsligt perspektiv, och hur olika rättigheter kan komma i konflikt med varandra trots de ”goda syften” som lagstiftaren kan ha.
Vill du veta mer eller gav artikeln upphov till andra frågor? Du är varmt välkommen att kontakta någon av oss eller din vanliga kontakt på Lindahl.
