Tidigare i år meddelade EU-domstolen att Sveriges tillämpning av artskyddet underkänns. Av domen följer att förbuden mot att döda, störa eller skada vissa skyddade arter även gäller när en individ av en skyddad art störs eller skadas av en verksamhet och inte enbart om hela den skyddade populationen påverkas.
Mark- och miljööverdomstolen har också nyligen meddelat två högintressanta domar som visar att artskyddspraxis nu förändras och skärps med hänsyn till EU-domstolens dom. Artskyddsutredningen har nu också presenterat sina förslag som syftar till att säkerställa ett regelverk som bidrar till ett effektivt artskydd och samtidigt värnar och stärker den privata äganderätten. Sammantaget kan alltså konstateras att det under den senaste tiden har hänt mycket inom artskyddsområdet, vilket kan förväntas få stora konsekvenser för aktörer inom skogsbruk och exploatering.
Nedan går vi igenom de aktuella domarna och deras konsekvenser för markägare och exploatörer. Vi gör också ett kort nedslag i artskyddsutredningens förslag. Sammanfattningsvis visar den nya praxisen att det är än mer viktigt att aktörer inom skogsbruk och exploatering i ett så tidigt skede som möjligt noggrant utreder om den planerade verksamheten eller åtgärden kan komma i konflikt med artskyddsförordningen.
Praxis på artskyddsområdet
EU-domstolens dom 2021-03-04 i de förenade målen C-473/19 och C-474/19
Målet gäller tolkningen av förbudet i livsmiljödirektivet och fågeldirektivet mot att avsiktligt döda, störa eller skada vissa skyddade arter och dess fortplantningsområden eller viloplatser. Förbuden har i svensk rätt implementerats genom artskyddsförordningen (2007:845) och genom praxis.
Tolkningsfrågorna till EU-domstolen uppkom i ett till mark- och miljödomstolen överklagat tillsynsärende som initierats vid länsstyrelsen av en miljöorganisation gällande en planerad slutavverkning. Avverkningen var anmäld till Skogsstyrelsen, som i linje med svensk domstols- och myndighetspraxis, lämnat specifik vägledning rörande försiktighetsmått och angivit att åtgärderna i avverkningsanmälan inte stred mot något av förbuden i artskyddsförordningen under förutsättning att vägledningen följdes. Enligt den svenska domstolspraxisen som Skogsstyrelsen utgick från vid sitt beslut gällde artskyddsförordningens förbud i princip endast arter som är hotade och vars bevarandestatus riskerar att påverkas negativt av skogsavverkningen. Efter att länsstyrelsen beslutat att lämna miljöorganisationens anmälan utan bifall överklagades målen till mark- och miljödomstolen som begärde förhandsbesked från EU-domstolen.
I sitt avgörande konstaterar EU-domstolen att förbuden enligt fågeldirektivet även träffar fågelarter som inte är hotade samt att förbuden enligt livsmiljödirektivet även omfattar arter vars bevarandestatus inte riskerar att påverkas negativt. Enligt domstolen upphör inte skyddet att gälla för arter som har uppnått en gynnsam bevarandestatus. Det är därför inte möjligt att aktualisera förbuden först när artens bevarandestatus riskerar att försämras, om åtgärden orsakar att områdets kontinuerliga ekologiska funktionalitet går förlorad.
Av EU-domstolens dom följer alltså att svensk domstolspraxis och Skogsstyrelsens praxis inte är förenlig med EU-rätten då förbuden mot att döda, störa eller skada vissa skyddade arter även gäller när en individ av en skyddad art störs eller skadas av en verksamhet eller åtgärd och inte enbart om hela den skyddade populationen påverkas.
Mark- och miljööverdomstolens dom 2021-04-29 i mål P 4084–20
Målet gällde en överklagad detaljplan som antagits i syfte att möjliggöra att en ny skola skulle byggas, med friytor och trafiklösning. Inom en del av planområdet fanns ett före detta kalkbrott med naturvärden som träd, allé, orkidén korallrot och växten vitpyrola. I Mark- och miljööverdomstolen framkom vidare att mindre vattensalamander påträffats på en fastighet intill detaljplaneområdet.
Enligt Mark-och miljööverdomstolen framstår det som tveksamt om detaljplanen kan genomföras utan att komma i konflikt med artskyddsförordningens bestämmelser till skydd för mindre vattensalamander eller om ett genomförande av detaljplanen kan komma att kräva dispenser enligt artskyddsförordningen. Domstolen framhåller att det i och för sig inte finns något formellt krav på att eventuellt behövliga dispenser ska ha inhämtats innan beslut om detaljplan fattas. Om frågan avseende skydd för fridlysta arter tas upp först sedan övriga prövningar slutförts finns det dock enligt domstolen en risk för att någon verklig prövning av förutsättningarna för undantag från fridlysningen inte kommer till stånd. Enligt domstolen kan kommunens åtagande att se till att det vid genomförandet av planen tas hänsyn till den mindre vattensalamandern inte ersätta en prövning enligt artskyddsförordningen. Sammantaget bedömer domstolen att utredningen angående förekomst av mindre vattensalamander och vilka konsekvenser ett genomförande av planen kan få för angiven art har sådana brister att det saknas förutsättningar att anta detaljplanen.
Detta avgörande tydliggör att det är av stor vikt att kommuner vid detaljplanearbetet genomför en noggrann prövning av om detaljplanen kan komma i konflikt med bestämmelserna i artskyddsförordningen. Det är vidare viktigt att denna prövning kommer till stånd i ett tidigt skede av processen.
Mark- och miljööverdomstolens dom 2021-06-09 i mål M 3547–20
Målet handlar om dispens enligt artskyddsförordningen. En kommun hade sökt dispens för att få flytta cirka 160 exemplar av knärot från ett planerat exploateringsområde till två utvalda lokaler. Enligt kommunen fanns det goda förutsättningar för knäroten att överleva en sådan förflyttning. Länsstyrelsen redogjorde i målet för sina erfarenheter av tidigare transplantationer av knärot, som visade att huvuddelen av plantorna fortfarande lever två år efter att ha flyttats. Länsstyrelsen förklarade dock att det behövs en längre uppföljning för att säkert veta om knäroten kommer att överleva på sikt och ge upphov till nya plantor.
Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att det utifrån underlaget visserligen framstår som möjligt att knärotsplantorna initialt skulle klara av en flytt från exploateringsområdet till de två lokalerna men att de långsiktiga följderna är mer ovissa. Enligt domstolen är det inte möjligt att med någon rimlig grad av säkerhet säga om populationen kommer att överleva på sikt och om exemplaren efter förflyttning kommer att ge upphov till nya plantor. Domstolen framhåller vidare att det bör vägas in att hoten mot knäroten har ökat och att arten numera i rödlistan är klassad som sårbar. Mot denna bakgrund och med beaktande av försiktighetsprincipen finner domstolen att en beviljad dispens får anses försvåra upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus, varför det saknas förutsättningar för att ge dispens.
Av domen framgår således att i den mån det inte med någon rimlig grad av säkerhet går att säga om en fridlyst art på sikt kommer att överleva en viss åtgärd så bör dispens inte medges. Det är därför viktigt att kommuner eller andra aktörer som avser att söka dispens utreder huruvida den planerade åtgärden kan komma att påverka den fridlysta artens överlevnad på lång sikt.
Artskyddsutredningen (SOU 2021:51)
Artskyddsutredningens uppdrag har varit att utreda och lämna förslag som säkerställer ett rättssäkert, tydligt och lättillgängligt regelverk som innebär ett effektivt artskydd. Detta samtidigt som den privata äganderätten av skogen ska värnas och stärkas. Utredningen innehåller dels klargöranden om hur den nuvarande lagstiftningen i vissa avseenden ska tolkas, dels föreslagna ändringar av artskyddsförordningen och fridlysningsreglerna. Nedan följer några av de klargöranden och föreslagna ändringar som framkommer i utredningen.
Kunskapskrav
I utredningen klargörs att verksamhetsutövaren eller den som vidtar en åtgärd har ett ansvar att inhämta den kunskap och ta fram det underlag som behövs för att bedöma åtgärdens effekter på den omgivande miljön. Enligt utredningen måste verksamhetsutövaren besitta tillräcklig kunskap redan innan verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas, vilket ställer krav på planering och förberedelse.
Utredningen tydliggör även att det är verksamhetsutövaren som ska bekosta undersökningar och underlag för att utreda hur verksamheten påverkar miljön.
Myndigheternas tillgängliggörande av information
För att verksamhetsutövaren ska kunna ta den hänsyn som lagstiftningen kräver i förhållande till fridlysta arter och deras behov, samt ha möjlighet att förebygga påverkan på dessa arter, innehåller utredningen ett förslag om att Naturvårdsverket ska ta fram tydlig och samlad information om samtliga fridlysta arter och deras behov. Enligt förslaget ska informationen bland annat innehålla uppgifter om vilka arter som är fridlysta, skäl för fridlysning och vad respektive art behöver för att överleva samt vad som kan utgöra hot. Vidare föreslås att Naturvårdsverket ska ta fram råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer på land, inklusive vad som kan skada arter som är beroende av livsmiljöerna, samt vilken skötsel eller vilka åtgärder som kan behövas för att gynna sådana livsmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade.
Livsmiljöunderlag
Utredningen föreslår att länsstyrelserna ska besluta om livsmiljöunderlag för respektive län. Dessa underlag ska ses över och uppdateras minst vart femte år. Enligt utredningen ska underlagen innehålla en analys av vilka typer av verksamheter som på olika sätt utgör hot mot de fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arterna och vilka försiktighetsmått som skulle kunna vidtas för att minimera eller helt undanröja hotet.
Avsikten med livsmiljöunderlagen är att de ska utgöra en del av beslutsunderlaget i ärenden som involverar bedömningar avseende artskydd. Underlagen kan också användas som stöd i samband med överenskommelser om naturvårdsavtal och vid inrättande av biotopskydd för att bevara livsmiljöer för fridlysta arter. Genom livsmiljöunderlagen finns även grundläggande kunskap att utgå från när en verksamhetsutövare eller markägare ska ta fram kunskap om hur verksamheten eller åtgärden kan komma att påverka arterna och deras livsmiljö.
Förbud mot att avsiktligt störa eller döda fåglar
Utredningen innehåller förslag om hur fågeldirektivets artikel 5 a-c bör implementeras. Det föreslås en ny bestämmelse som föreskriver att det är förbjudet att avsiktligt eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, fånga eller döda exemplar av fågelarter som förekommer naturligt i vilt tillstånd i Europa. Avsiktlighetsrekvisitet ska enligt utredningen tolkas så att det är förbjudet att genomföra åtgärder och verksamheter med det accepterade resultatet att en eller flera fågelindivider dödas eller infångas, trots att detta inte är syftet med åtgärden. En motsvarande bestämmelse föreslås även att införas avseende fåglars ägg och bon.
Ersättning
I utredningen föreslås att markägaren ska ges rätt till ersättning i de fall en nekad artskyddsdispens, eller dispens med villkor, innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom en berörd del av fastigheten.
Konsekvenser för aktörer inom skogsbruk och exploatering
Genom de ovan nämnda domarna ökar kravet på att aktörer inom skogsbruk och exploatering utreder om planerade åtgärder kan förväntas komma i konflikt med artskyddsförordningens bestämmelser. Av domarna följer att det är av stor vikt att aktörerna i ett så tidigt skede som möjligt noggrant utreder om åtgärderna kan komma att döda, störa eller skada en individ av en skyddad art. Vid denna bedömning spelar det inte någon roll om den skyddade artens bevarandestatus är gynnsam. Om det däremot är så att arten är klassad som hotad är detta en omständighet som särskilt ska beaktas. I enlighet med domarna är det även viktigt att aktörerna undersöker om den planerade åtgärden kan komma att påverka den skyddade artens överlevnad både på kort och lång sikt.
Vad gäller de klargöranden och föreslagna ändringar som presenteras i artskyddsutredningen kan konstateras att aktörer inom skogsbruk och exploatering åläggs ett stort ansvar för skyddet av arter. Av utredningen följer att verksamhetsutövaren ska se till att inhämta den kunskap som behövs för att bedöma den planerade åtgärdens effekter på den omgivande miljön. I syfte att förenkla denna process föreslås att Naturvårdsverket ska ta fram tydlig och samlad information om samtliga fridlysta arter och att länsstyrelserna ska ta fram livsmiljöunderlag för respektive län. Konsekvensen av detta bör bli att kostnaderna för aktörerna att inhämta kunskapen minskar.
I fråga om den privata äganderätten förstärks denna till viss del genom förslaget om att markägaren ska ges rätt till ersättning i de fall en nekad artskyddsdispens innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning.
Sammanfattningsvis är det viktigt att aktörer inom skogsbruk och exploatering i ett så tidigt skede som möjligt noggrant utreder om planerad verksamhet eller åtgärder kan komma i konflikt med artskyddsförordningen. Förutsättningarna att få dispens från artskyddet är mycket begränsade. För att dispens ska kunna medges för byggnadsprojekt krävs att det ska vara fråga om ett ”tvingande skäl med ett allt överskuggande allmänintresse”, vilket ofta är svårt att få framgång med.
Välkommen att kontakta oss om du vill veta mer om artskydd eller vid andra frågor kopplade till miljörätt.
